Achtergrond relativiteitsbeginsel

In de praktijk komt het regelmatig voor dat partijen niet blij zijn met de komst van een nieuwe speler op de markt. Dit hebben we de laatste jaren veelvuldig gezien bij bijvoorbeeld nieuwe vestigingen van bouwmarkten en supermarkten. Zodra een supermarkt een nieuwe vestiging op een nieuwe locatie wil openen, wordt tegen de daarvoor benodigde bestemmingsplanwijziging of omgevingsvergunning bezwaar gemaakt dan wel beroep ingesteld door concurrerende supermarkten.

Ook in andere branches worden plannen van een concurrent soms tegengehouden dan wel vertraagd door het instellen van bestuursrechtelijke procedures tegen de benodigde omgevingsvergunningen of wijzigingen van het bestemmingsplan. Partijen dienen bij dergelijke procedures rekening te houden met het zogenaamde ‘relativiteitsbeginsel’, in dit blog meer hierover.

In dit blog heb ik het omwille van de leesbaarheid alleen over (bezwaar maken/(hoger) beroep instellen tegen) omgevingsvergunningen. Vaak zal het echter eveneens gaan over het indienen van zienswijzen tegen ontwerp-omgevingsvergunningen dan wel tegen ontwerp-bestemmingsplannen en (hoger) beroep tegen de vastgestelde besluiten.

Concurrenten als bezwaarmakers

Mag je als concurrent zomaar de plannen van een ander dwarsbomen door bezwaar te maken tegen een verleende omgevingsvergunning of beroep in te stellen tegen een bestemmingsplanwijziging? Op zichzelf staat deze handelswijze de concurrenten vrij. In het bestuursrecht kan een concurrent als ‘belanghebbende’ aangemerkt worden bij een omgevingsvergunning of bestemmingsplan, zodat daartegen bezwaar kan worden gemaakt en (hoger) beroep worden ingesteld.

Het moet dan wel gaan om een concurrent die in dezelfde markt en hetzelfde verzorgingsgebied opereert als de partij aan wie de omgevingsvergunning is verleend. Wat als dezelfde markt en hetzelfde verzorgingsgebied heeft te gelden, staat niet op voorhand vast. Een supermarkt in Amsterdam heeft  immers een heel ander verzorgingsgebied dan een supermarkt in een dorpje in Friesland. Dit zal dan ook per geval moeten worden beoordeeld.

Als je eenmaal bestuursrechtelijk gezien als concurrent wordt aangemerkt, kun je vrij makkelijk roet in het eten van je concurrent strooien. Het indienen van bezwaar en (hoger) beroep is een eenvoudige manier om je concurrentie (een tijdje) buiten spel te zetten.

Relativiteitsbeginsel

Er zitten echter wel wat beperkingen aan de mogelijkheden om bezwaar en (hoger) beroep in te stellen. Sinds 1 januari 2013 geldt in het bestuursrecht het zogenaamde ‘relativiteitsbeginsel’. Dit vereiste houdt in dat een bestuursrechter een overheidsbesluit niet mag toetsen aan een norm, die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de partij die een beroep doet op die norm.

Op grond van het relativiteitsbeginsel moet er een verband bestaan tussen de gronden die de concurrent aanvoert en de belangen waarin hij door de ontwikkeling dreigt te worden geschaad. Als een dergelijk verband niet aanwezig is, dan mag de bestuursrechter het overheidsbesluit niet vernietigen vanwege de aangevoerde grond van de concurrent.

Een voorbeeld: als het bestemmingsplan dat een nieuwe supermarkt mogelijk maakt in strijd is met de regelgeving die te weinig parkeerplaatsen voorschrijft, dan kan de concurrent-supermarkt dit wel aanvoeren als beroepsgrond tegen het bestemmingsplan, maar zal dit niet voor vernietiging daarvan kunnen zorgen. De concurrerende supermarkt heeft er immers zelf geen belang bij dat er voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Dit is slechts anders als de supermarkt zo dichtbij de concurrent is gelegen dat hij zelf last zal ondervinden van het tekort aan parkeerplaatsen, bijvoorbeeld als door het parkeertekort de straten rondom de supermarkt zelf vol worden geparkeerd.

De concurrent moet derhalve wel zelf in een belang worden geschaad om bij de rechter uiteindelijk een vernietiging van het overheidsbesluit ten behoeve van de ontwikkeling van de concurrent te kunnen bewerkstelligen.

Uitspraak van 16 maart 2016

Op woensdag 16 maart 2016 heeft de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), uitspraak gedaan in een zaak over een nieuwe vestiging van Hornbach in Zwolle. Met het oog op die nieuwe vestiging heeft de gemeenteraad van de gemeente Zwolle het bestemmingsplan ‘Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)’ vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben twee concurrerende bouwmarkten en omwonenden beroep ingesteld. Een van die bouwmarkten stelt dat het besluit onder meer in strijd is met regelgeving op het gebied van milieu en veiligheid, omdat  de bouwmarkt deels kan worden ontwikkeld vlakbij een vestiging van Argos Oil. Volgens de gemeenteraad  van Zwolle strekken deze normen op het gebied van milieu en veiligheid niet tot bescherming van de concurrentiebelangen van de bouwmarkt, zodat het besluit niet op die gronden kan worden vernietigd vanwege het relativiteitsbeginsel.

In de uitspraak van afgelopen woensdag geeft de Afdeling nu aan dat de toepassing van het relativiteitsvereiste gecorrigeerd moet worden bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. In zo’n geval kan een concurrent bereiken dat de rechter toch beoordeelt of een norm is geschonden terwijl die norm niet geschreven is om zijn belangen te beschermen. Deze correctie op het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht is geïnspireerd op de zogenoemde correctie Langemeijer die in het civiele recht al langer bestaat.

Wil zo’n beroep kunnen slagen, dan moet wel aan bepaalde vereisten worden voldaan. In dit geval heeft de bouwmarkt niet aannemelijk gemaakt dat bij haar concrete verwachtingen zijn gewekt dat zij zou worden beschermd door de normen waarop zij een beroep doet. De enkele stelling dat zij mocht verwachten dat de overheid in overeenstemming handelt met de geldende normen is daarvoor niet genoeg. Ook heeft de bouwmarkt niet gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan normen moet voldoen die vergelijkbaar zijn aan de normen waarop zij in deze procedure een beroep doet.

Daarom kan de bouwmarkt geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Als gevolg hiervan heeft de Afdeling niet beoordeeld of de normen die de belangen van de bouwmarkt niet beschermen, in deze zaak geschonden zijn. Het beroep van de bouwmarkt faalt. Het bestemmingsplan dat de Hornbach mogelijk maakt, blijft dan ook in stand.

Conclusie

Concurrenten hebben de afgelopen jaren flink tegen elkaars omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen geprocedeerd. Het relativiteitsbeginsel dat per 1 januari 2013 in het leven is geroepen, heeft de mogelijkheden daartoe wel beperkt. Helemaal uitgekristalliseerd is één en ander nog niet, maar er lijkt nu toch weer wat ruimte te zijn voor concurrenten. Het zal evenwel niet makkelijk worden om aan de voorwaarden te kunnen voldoen om het relativiteitsbeginsel aan de kant te zetten. Ik ben benieuwd hoe deze nieuwe lijn van de Afdeling de komende tijd zal uitwerken.